Le Conseil International des Mines et Métaux (ICMM) a récemment publié Land acquisition and resettlement : Lessons learned1, un document détaillé et très intéressant qui offre des aperçus de plus de quarante projets à travers le monde, principalement dans l’industrie minière.
Bien que les Performance Standards 5 sur l’acquisition de terres de la Banque mondiale (IFC) soient disponibles depuis plusieurs années, ce domaine demeure l’un des plus difficiles pour les entreprises qui tentent de donner vie à leurs projets en pratique.
Comme beaucoup de choses sont plus faciles à dire qu’à faire – incluant l’identification et la documentation de tous les individus qui seront impactés économiquement et physiquement par un projet – définir un cadre de compensation transparent, global et clair relève du défi. Il ne faut d’ailleurs pas oublier la mise en place de ce processus tout en gardant en tête que nous sommes aux prises avec la compensation de plusieurs centaines ou même milliers de personnes sur une courte période de temps.
Le document identifie plusieurs modules distincts dont la plupart sont une étape de l’accès aux terres. J’ai sélectionné quelques-uns de ceux-ci pour cet article, dont : Impact assessments (évaluation de l’impact), Engaging stakeholders (engagement des parties prenantes), Resettlement packages and assistance (mesures de réinstallation et d’assistance) et Moniroting, evaluation and reporting (surveillance, évaluation et rapports).
Évaluation de l’impact
Dès la planche à dessin il est souvent clair qu’un projet aura des impacts sur des gens. La question à se poser est la suivante : que peuvent-être ces impacts? Pour les identifier le personnel du projet doit saisir les données de référence locales, s’engager avec les communautés touchées par le projet et développer un plan de gestion sociale et de suivis. Les recommandations suggèrent : « Les sociétés doivent s’assurer que les experts sociaux jouent un rôle central dans la définition l’empreinte du projet et l’analyse d’alternatives pour minimiser les impacts de l’accès aux terres et de réinstallation ». (page 16) Bien que je sois en accord avec cet extrait, je pense aussi qu’il existe des risques de durabilité à long terme pour les données recueillies; dès que les experts sociaux complètent leur analyse et qu’ils quittent, l’information soit disparait avec eux, ou elle est laissée dans un format inutilisable pour l’équipe projet. Pourquoi ne pas tirer davantage des données de référence tout au long du cycle de vie du projet? Après tout des quantités considérables d’effort (et d’argent) ont été investies pour en assurer la collecte.
Le défi avec les données recueillies
Comment pouvons-nous utiliser celles-ci (les données) pour accélérer notre passage à la prochaine étape? Les sociétés ont trop souvent du mal à utiliser les données de leurs études d’impact social et environnemental comme information exploitable. Information exploitable pour… Bien entre autres, pour atteindre les personnes affectées, définir des accords de compensation individuels et pour assurer une compensation appropriée en respect des échéanciers.
Les défis incluent la gestion efficace des changements à l’empreinte du projet, l’utilisation de plusieurs groupes de consultants pour la saisie de données et « Une mauvaise gestion des données de sondage, incluant l’utilisation d’un système inadéquat de gestion de données qui peut causer la perte des données, la construction ou édition spéculative, les défis légaux et les opportunités de fraude ». (page 17)
L’article suggère que la mise en place d’un système de gestion des données (IMS) fasse partie intégrante du processus de planification.
Je crois certainement qu’un outil adéquat pour la gestion des données doit offrir un grand niveau de flexibilité pour soutenir le contexte du projet, quoiqu’il ne devrait pas être un outil entièrement ouvert ou fait par soi-même, car ceci augmente de façon significative le risque de fraude. De plus, un outil 100% personnalisable ne peut être déployé du jour au lendemain ou en quelques semaines. Celui-ci prendra un minimum de trois à six mois avant d’être disponible. Nous savons par expérience qu’à ce point dans vos démarches, vous avez probablement besoin de votre IMS pour hier, alors pourquoi attendre des mois?
De ce que je tire de l’article relatif à 41 projets, il ressort certaines tendances et leçons retenues qui peuvent et devraient être considérées pour les projets, qu’ils soient nouveaux ou en cours. Et s’il existait déjà un outil qui est prêt dès maintenant, dans lequel on peut établir les paramètres du projet (matrice d’admissibilité, budgets, indicateurs de performance, etc.) et qui peut soutenir l’intégration entre les plans du projet, les mesures de protection de l’environnement et les terres affectées et de remplacement? Ne serait-ce une opportunité de sauver beaucoup de temps, d’énergie et d’argent tout en complétant la transition vers le développement de projet?
J’ai débuté cette section en mentionnant la planche de dessin. Dès cet instant, on assigne aux gens la responsabilité de la saisie de données dans le cadre des activités d’engagement ou des sondages de biens ou socioéconomiques. Même si les gestionnaires d’information ne peuvent pas remplacer le rôle des experts sociaux sur le terrain, est-il trop risqué de demander aux experts sociaux de planifier, saisir et gérer les données sans impliquer les gestionnaires d’information dès la planification? Combien d’heures à retravailler est-ce que ça génèrera plus tard? Est-ce là une opportunité de générer de potentielles synergies à cette étape du projet?
Engagement des parties prenantes
Le document met l’accent sur l’importance de l’engagement avec les parties prenantes tout au long du processus d’accès aux terres. Il souligne les divers défis en lien avec les attentes des communautés auxquels sont confrontés ceux qui développent les projets et même le manque d’engagement avec chacune des parties prenantes internes et externes pertinentes. Toutefois, de mon point de vue, un autre défi doit être adressé : si vous ne conservez pas de trace de vos engagements qui est facile d’accès, les gens vous amèneront dans leur propre interprétation de la réalité soit inconsciemment ou en connaissance de cause.
Bien souvent ce sont des douzaines d’employés locaux et de consultants externes qui s’engagent auprès de centaines et milliers de parties prenantes sur plusieurs mois, donnant ainsi lieu à d’importants volumes d’information. Comment pister et classer ces milliers d’interactions sans y perdre trop de temps? Comment mesurer le niveau d’engagement? Comment savoir s’il y a eu engagement auprès des parties prenantes prioritaires? Comment comprendre la façon dont une plainte signalée il y a quelques années a été traitée si l’agent de liaison communautaire sénior n’est pas là, a quitté l’équipe ou est retraité? À travers tout le bruit, qu’est-ce qui est vraiment important – quels sont les cinq enjeux prioritaires d’un mois à l’autre, d’une communauté à une autre – combien de temps devriez-vous consacrer à déterminer tout ceci? Quelques minutes? Des heures? Ou des jours?
Soyons réalistes, dans la réalité et le contexte économique d’aujourd’hui, le temps est une denrée rare. Même lorsqu’on établit que laisser une trace est crucial au développement de projet en respect des délais et budgets. Les experts doivent donc trouver des solutions qui fournissent des options de saisie de données rapides avec différents points d’entrée qui mènent tous à la même destination, l’assistance automatisée et les tableaux de bord pour contrôle de la qualité et de la performance. Le tout reliant tous les acteurs engagés dans ce processus, de l’agent communautaire au département de performance sociale et à l’équipe de gestion.
Le document d’ICMM souligne plusieurs recommandations en lien avec la tenue de registres et les preuves documentaires des étapes clés tels que les accords de compensation. Je suis tout à fait d’accord et crois que pour ajouter plus de valeur à ce processus, selon notre expérience, l’outil mis en place pour supporter ceci doit être assez flexible pour soutenir le contexte du projet (pays développés vs pays en développement, multilinguisme, etc.) puisque ça aura une influence directe sur les modes d’engagement, de négociation et de compensation des personnes affectées.
Mesures de réinstallation et d’assistance
Lors de la compensation de milliers de personnes, il ne faut pas oublier que ce sont les petits détails qui comptent – surtout quand la majeure partie du temps, les options de compensation varient selon l’impact aux terres, maisons, structures commerciales, sites d’héritage culturel, etc.
Les défis de mise en œuvre ne peuvent certainement pas être négligés. Plusieurs situations ont lieu en réalité et bien qu’il doit y avoir une certaine flexibilité de disponible pour les gérer, il est aussi important de garder à un minimum les interventions manuelles (si possible) afin de réduire les risques d’erreur de calcul, d’inefficacité et de fraude. Les options de compensation incluent souvent des paiements en argent – parfois en un seul versement, parfois en plusieurs, parfois selon l’indice des prix à la consommation si les paiements s’étendent sur un longue période, parfois il faut tenir compte d’une devise locale fluctuante même si les budgets établis sont en dollar américain, parfois il faut répartir le montant total entre deux, trois ou dix personnes, etc. D’autres options incluent les paiements en nature – maisons de remplacement, matériel d’agriculture, programmes de restauration des moyens de subsistance sur plusieurs mois, ou des opportunités d’emploi à court terme. La complexité est qu’aucune compensation ne doit manquer, contenir d’erreur de calcul ou être attribuée à la mauvaise personne car l’impact sera négatif pour l’échéancier du projet et l’acceptabilité sociale.
Il va sans dire que peu importe l’outil utilisé pour soutenir une compensation appropriée pour des milliers de personnes et selon un échéancier restreint, celui-ci doit être sécuritaire, intuitif et flexible. Cet outil doit permettre la définition des règles de compensation, la planification des projets et budgets associés, ainsi que la préparation des documents nécessaires prouvant les ententes entre les communautés et le développeur du projet. Ces facteurs sont non négligeables et peuvent rarement être gérés dans un fichier de calcul tout en un – l’outil doit donc soutenir l’ensemble du programme et en même temps imposer des contrôles de qualité et produire des rapports fiables sans laisser de marge pour la fraude, ce qui est plus facile à dire qu’à faire.
Comme nous le savons tous, la réalité diffère souvent du plan original. Vaut mieux avoir un outil qui s’ajuste facilement au fil du temps sans compromettre l’intégrité de ce qui a été fait dans le passé et sans réinventer la roue pour chaque nouveau projet d’acquisition de terres. Certaines choses fonctionnent et elles n’ont pas à être revues à chaque fois. S’il vous prend trois mois avant d’être capable d’utiliser votre structure de compensation pour des paiements concrets, peut-être que le temps est venu de rechercher une solution qui peut vous aider aujourd’hui.
Surveillance, évaluation et rapports
La première question à se poser avant d’amorcer la collecte de données est : « Qu’allons-nous en faire »? S’il n’y a aucune utilité pour ces données dans le futur, leur collecte est en vain. C’est sans doute ce qui explique pourquoi le document d’ICMM inclut la définition d’indicateurs de référence et de surveillance durant la planification. Tel qu’indiqué : « Le but d’assurer la surveillance est d’offrir aux gestionnaires de projet, ainsi qu’aux personnes directement affectées, familles, communautés et prêteurs, de l’information ponctuelle, concise et indicative qui confirme si la compensation, la réinstallation […] permettent une restauration des moyens de subsistance durable […] ou si les plans doivent être ajustés ». (page 57) Selon mon expérience, tout ce qui peut permettre de sauver du temps et de simplifier la production de rapports de performance pour les parties prenantes internes et externes est un atout très avantageux pour tous. ICMM mentionne des défis comme « le manque de systèmes pour la surveillance interne et de tenue de registre » ou les « suivis insuffisants avec les parties prenantes », qui peuvent être mitigées avec les « bases de données appropriées et les systèmes de collecte et de suivi ». (page 58)
J’aimerais vous dire que c’est une tâche facile, mais ce serait faux. Et ça ne peut être parfait dès le premier jour. Chaque projet et chaque phase occasionneront des indicateurs distincts et il est important qu’un programme de surveillance puisse être défini et modifié à mesure que le projet évolue.
L’un des défis que posent des solutions déconnectées est le suivi et les rapports de performance par rapport à ces indicateurs de façon constante. Malheureusement les indicateurs et données qui s’y rattachent sont encore souvent fournis sous forme de rapport référentiel, un document difficile à transformer en actions ou qui ne permet pas d’analyse comparative avec les données futures. Les boites à outils utilisées par les consultants sont souvent différentes ou créées pour une étude en particulier, laissant ainsi filer des opportunités tant pour les compagnies et communautés.
Notre stratégie est de permettre la configuration facile d’un programme de suivi avec ses indicateurs clés (qu’ils soient des indicateurs de surveillance environnementale, contenu local, compensation ou santé sécurité), permettre une extraction de jeux de données sans faille afin d’évaluer la performance et de définir une valeur qui peut être importée directement dans le programme de suivi pour chaque indicateur et permettre la production de rapports de performance utiles à l’aide d’un outil de rapport analytique.
Les risques et coûts associés aux données non structurées : notre expérience
Au fil de mes nombreuses années à travailler avec nos clients pour le déploiement de systèmes de gestion des données, j’ai remarqué des enjeux similaires qui se répétaient chez chaque client. Un dénominateur commun est l’argent. À plusieurs reprises j’ai constaté que les organisations se concentraient sur les dépenses court-terme lorsqu’elles planifient la structure et le maintien de leurs données. Plutôt que d’investir un peu plus pour une solution qui gèrera les données relatives à tous les aspects de leur projet (accès au territoire, approvisionnement local, relations avec les communautés, enquêtes socioéconomiques, plaintes, compensation, etc.), elles en choisiront une solution ou plus pour chaque – ou utiliseront celles des consultants. Il n’est donc pas rare qu’elles aient jusqu’à dix bases de données différentes et déconnectées. Au final et à toute fois, ces compagnies finissent par payer plus que si elles avaient choisi un IMS pour l’ensemble du projet. De plus, investir maintenant pour des résultats et un retour sur l’investissement qui est tangibles dès les premières années d’implémentation est non négligeable.
L’un de nos clients en Australie comptait au moins huit bases de données différentes pour la gestion des parties prenantes, l’accès au territoire, les informations relatives aux sous contractants, les contributions socioéconomiques et autres. D’ailleurs, pour certains sujets ils n’utilisaient pas de base de données; les informations étaient stockées dans leurs boites de messagerie et sur des documents scannés conservés dans des classeurs. La situation était cauchemardesque pour l’équipe : bien que l’information était disponible si on la cherchait (si vous saviez où chercher bien entendu), il était impossible d’en faire l’analyse. Pire encore, plus le projet avançait, plus le risque augmentait pour la mise en service. Les obligations financières et les engagements étaient laissés pour compte. Lorsque les risques associés à des données non structurées sont devenus trop graves, la société a contacté un fournisseur d’IMS pour se sortir du pétrin. Après avoir dépensé beaucoup trop d’argent avec ce fournisseur sans retour sur l’investissement, ils nous ont contacté pour reprendre le contrôle de la situation.
Un autre cas intéressant sur lequel j’ai travaillé se trouve en Afrique de l’Ouest. L’équipe comptait jusqu’à douze bases de données et leur problème était l’analyse et l’interrelation entre les données des plaintes, du plan d’action de réinstallation, des enquêtes et des informations sur les orpailleurs. Après des années d’enquêtes et de mise en service, toutes les bases de données étaient toujours déconnectées. Même lorsqu’ils parlaient avec leurs différentes parties prenantes, il était impossible d’avoir l’heure juste pour chaque partie prenante. Les risques liés aux relations avec les communautés étaient très élevés et pouvaient même aller jusqu’à causer du temps d’arrêt de la production. L’équipe a tenté d’économiser de l’argent au fil du temps et au final l’équipe voyait la structure de ses données dans un IMS comme un plus gros fardeau que ça l’était réellement.
La troisième expérience que j’aimerais partager est aussi en Afrique de l’Ouest, mais cette fois-ci c’est plutôt le fait d’avoir un bon système en place qui a permis à la compagnie d’éviter bien des pépins. Avec notre IMS ils ont pu identifier les activités frauduleuses d’un individu en particulier et ce sur plusieurs mois. La personne concernée bonifiait les compensations qui devaient être distribuées avant qu’elles ne soient versées. Ainsi lorsque les fermiers et ménages recevaient leur compensation, il y avait un arrangement entre eux et la personne qui avait bonifié leur compensation, laquelle recevait une « commission ». Le tout a été mis au grand jour grâce à l’application de Boréalis où en quelques clics nous avons pu accéder à l’historique des transactions frauduleuses. Suite à cet événement la compagnie a renforcé son processus de contrôle de la qualité à l’aide des outils qui sont intégrés dans le logiciel. Une fois la situation réglée, le précédent établi a découragé tout employé malhonnête de suivre ces pas.
Conclusion
Je recommande certainement à ceux qui sont intéressés par l’acquisition de terres dans le contexte de développement de projet de jeter un coup d’œil au document Land acquisition and resettlement : Lessons learned1 de l’ICMM et d’en tirer le plus possible des leçons apprises et recommandations. On y trouve de très bons aperçus qui sont pertinents et je prends d’ailleurs cette opportunité pour remercier les auteurs et contributeurs.
C’est peut-être lié à l’objectif initial de l’étude qui a permis de créer ce document, mais bien que les observations de la réalité qui s’y trouvent soient significatives, il semble qu’il y ait une opportunité d’y intégrer des expériences venant de pays développés où le contexte est souvent très différent. Nous avons été exposés à des projets où de l’information existante doit être utilisée plutôt que collectée à nouveau (cadastre – titres de terres, information référentielle socioéconomique, médias sociaux, etc.). De plus, en contexte de pays développé la structure de compensation est différente – les négociations individuelles sont la norme plutôt que les taux convenus avec les communautés et souvent les compensations en argent comptant sont le seul type existant.
C’est quelque chose à garder en tête lors de l’étape de planification et lorsque vous sélectionnez un système de gestion de l’information.
Je suis d’ailleurs tombé sur un article intéressant qui révèle une situation particulière à une mine située à Malartic2, au Québec. Les parties prenantes sont frustrées et en ont assez des consultations publiques. Elles demandent la mise en place d’un protocole d’acquisition des terres, de compensation et de restauration des moyens de subsistance. Depuis plusieurs années celles-ci sont exposées à de la poussière et du bruit et le protocole les dégagerait d’habiter leurs résidences ou de vendre leurs propriétés à perte. Plusieurs acteurs sont impliqués et les gens ont du mal à s’entendre sur qui se verra inclus dans les négociations. Il s’agit ici d’une belle opportunité pour explorer cette réalité en lisant le document d’ICMM pour déterminer quelles leçons apprises et recommandations sont utiles, et quelles peuvent être ajustées pour répondre aux particularités de projets dans les pays développés.
Ressources:
- Land Acquisition and resettlement: Lessons learned, ICMM;
- Malartic: des citoyens fatigués des consultations, Antoine Dion-Ortega, Les Affaires, December 5, 2016, page 20;
- Mine de Malartic : vers un protocole d’acquisition de maisons en mai, Antoine Dion-Ortega, January 23, 2016.
